« Point de banqueroute, ni avouée, ni masquée par des réductions forcées », c’est en ces termes que le 24 août 1774[1], accédant à la fonction de contrôleur général des finances, Turgot s’adresse à Louis XVI, dans une lettre[2] qui énumère ses préconisations et qui est passée à la postérité. Si l’on faisait abstraction de son exceptionnelle rédaction, elle se lirait comme une description de l’état actuel des nos finances publiques. Comme cette missive d’une rare lucidité le laissait craindre, Turgot a été contraint à la démission moins de deux ans plus tard, le 12 mai 1776. Ses réformes d’inspiration libérale, par trop impopulaires auprès de ceux qui bénéficiaient du laxisme budgétaire du roi et qui avaient de surcroît son oreille, ont conduit Louis XVI à le remplacer et son successeur à revenir sur ses principales mesures. La suite est connue : Turgot n’a pas été entendu et pour s’engager dans la Guerre d’indépendance des États-Unis (1775-1783), certes avec un succès éclatant[3], la France a poussé ses finances jusqu’au point de rupture. À Louis XVI, ces décisions ont coûté la tête. La France a quant à elle dû payer le prix de la Révolution, du chaos et des guerres qu’elle a engendrées et de leur cortège d’atrocités.
Comparaison n’est pas raison mais les ressemblances avec la situation actuelle n’en sont pas moins préoccupantes. Après avoir négligé ses armées pendant des décennies, la France doit aujourd’hui consentir à un effort de défense sans précédent depuis la Guerre froide[4]. C’est dans ce contexte, le 26 mars, que l’INSEE a publié les chiffres relatifs aux comptes nationaux pour l’année passée[5] : après 6,6 % en 2021 et 4,8 % en 2022 et avec un solde plus mauvais que prévu par les pouvoirs publics, le déficit budgétaire est reparti à la hausse pour atteindre 5,5 % du PIB en 2023, soit 154 milliards d’euros. Cela porte la dette publique française à un total de 3 101,2 Md€, soit 110,6 % du PIB ou, rapporté à sa population, 45 601 € par tête, tous 68 millions d’habitants confondus.
Plusieurs échéances doivent ainsi dès les prochains mois être scrutées avec vigilance. Les trois principales agences de notation financières seront bientôt amenées à se prononcer sur la note qu’elles attribuent à la France. Ce sera le cas le 26 avril pour Moody’s et Fitch, qui attribuent respectivement à la France les notes AA- et Aa2, puis le 31 mai pour Standard & Poor’s, qui lui attribue la note AA[6]. Un abaissement d’un cran de la notation française est à craindre, lequel se traduirait par une hausse des taux d’intérêts exigés par les investisseurs, s’ils n’augmentent pas déjà dans l’intervalle sous l’effet d’anticipations négatives. Par la suite, du 26 juillet au 11 août, se tiendront les Jeux olympiques de Paris. Ces événements s’avèrent toujours coûteux et un dérapage de leur coût, notamment sous l’effet des mesures de sécurité qui les encadreront, n’est pas exclu. C’est même la règle, sans exception : les Jeux d’été coûtent en effet en moyenne 5,2 Md$ (dollars de 2015) plus que prévu et près de la moitié d’entre eux coûtent plus du double de l’estimation initiale[7]. Les Jeux olympiques de Montréal de 1976 et ceux d’Athènes de 2004 sont, bien plus encore que les autres, restés célèbres pour avoir ruiné leurs hôtes, les premiers ayant vus leur budget augmenter de 720 % et les seconds ayant largement contribué à la crise de la dette publique grecque qui a débuté en 2008.
Parallèlement, depuis que les banques centrales ont en 2022 entamé un cycle de hausse des taux d’intérêts directeurs pour juguler l’inflation, le coût de cette dette, c’est-à-dire la charge annuelle que représente le paiement de ses intérêts, s’est lui aussi envolé : il était de 25,6 Md€ en 2020, est estimé à plus de 50 Md€ cette année et devrait atteindre plus de 70 Md€ d’ici 2027 pour devenir la premier poste de dépense de l’État à la fin du second quinquennat d’Emmanuel Macron – dont les deux mandats, on ne peut plus calamiteux en la matière, ont d'ores et déjà ajouté près de 900 Md€ de dette au 2 218,4 Md€ que la France devait à ses créanciers en 2017.
Un premier constat s’impose à ce stade. Lorsque la Constitution a été révisée pour limiter le nombre de mandats présidentiels consécutifs à deux en 2008, puis de nouveau lorsqu’Emmanuel Macron a été réélu en 2022, un certain nombre d’observateurs particulièrement mal inspirés se réjouissaient de la circonstance que ne pouvant être élu pour un troisième quinquennat de suite, le président de la République pourrait enfin prendre les mesures d'économie drastiques et impopulaires qui s'imposent et affronter les syndicats comme les intérêts de sa propre clientèle électorale, n'ayant plus à se soucier de l'opinion. C'était gravement sous-estimer le cynisme, la bassesse et la lâcheté des dirigeants que la France connaît depuis trop longtemps maintenant. Les Français comme les observateurs internationaux sont en effet actuellement les témoins de politiques budgétaire comme économique diamétralement opposées à l'onirisme qui prévalait alors : assurés de ne pas se succéder à eux-mêmes, les présidents de la République n'ont guère intérêt à réformer le pays ni à redresser les comptes publics car le prix de leur faiblesse et de leur démagogie sera quoiqu'il en soit payé par leur successeur, dont ils peuvent ainsi de surcroît par avance lier les mains et obérer le mandat, favorisant par-là même leur éventuel retour ultérieur.
Le président Macron porte ainsi une immense responsabilité, qui n’est que marginalement atténuée par le coût du Covid-19, que le gouvernement français s’est amplement infligé à lui-même, ou la guerre en Ukraine qu’on eut pu et dû éviter. Force est cependant d’admettre que de longue date, ses prédécesseurs chefs d’État comme les chefs de gouvernement, ont tous été, à des degrés divers certes, de mauvais gestionnaires. Depuis 1974, autrement dit exactement un demi-siècle, quelles que soient les circonstances, quels que soient les cycles et la conjoncture économiques mondiaux et quelles que soient encore les majorités politiques, tous les budgets de l’État, sans exception, ont été exécutés en déficit[8].
La présente majorité, mais davantage encore les futures, seront ainsi confrontées à des équations budgétaires de moins en moins solubles et à des choix économiques et financiers toujours plus difficiles et moins libres, contraints par un effet dit de ciseau qui découle d’une part de la stagnation des recettes sous l’effet du ralentissement de la croissance potentielle[9], de la difficulté d’augmenter les prélèvements obligatoires, déjà parmi les plus élevés qui soient et étant soumis à la courbe de Laffer[10] et, d’autre part, de la dette comme de son coût qui augmentent. Aussi quand même l'État serait en équilibre ou excédent budgétaire, les recettes fiscales n'alimentant la trésorerie publique qu'à mesure de leur prélèvement au cours de l'année et les dépenses n'étant pas synchronisées avec ni conditionnées par les recettes, la France doit recourir à l'endettement pour que sa trésorerie demeure positive et liquide[11].
Face à cette situation, et ils se font d’ailleurs déjà parfois entendre, les charlatans et agitateurs collectivistes réclameront non la rigueur[12] budgétaire nécessaire et encore moins la contraction de la dépense qu’elle implique, mais affirmeront, lorsque ce n’est pas déjà le cas, que la dette publique ne peut ou ne doit être remboursée, qu’elle serait odieuse et qu’il faudrait « l’abolir », par exemple au motif inopérant et démagogique qu’elle serait due à de grandes institutions financières. Ou encore au motif qu’elle aurait été mal affectée ou n’aurait profité qu’à quelques-uns, ou davantage à une génération qu’à une autre. Faut-il rappeler que le financement par la dette n'est pas fléché conformément au principe de bonne gestion d'unité de caisse et qu'il est donc difficile d'affirmer que la dette ait servi une finalité précise ? Quoi qu’il en soit, ce type de raisonnement n’a pas grand intérêt car une dette est due quel que soit l'objet qu'elle a financé.
Il en découle que quiconque s’oppose au remboursement par la France de sa dette propose de spolier les créanciers qui lui ont prêté, soit une forme de vol, pour ne pas dire la cleptocratie. Et l’on ne saurait être plus irresponsable. Ceux qui appellent au défaut, partiel ou total, doivent être regardés comme des ennemis publics. Le seule évocation d’une telle possibilité fait naître un débat performatif, autoréalisateur : plus cette idée se répand, moins la France suscite la confiance chez elle comme à l’extérieur, plus la prime de risque des titres de dette qu’elle émet augmente et moins elle est susceptible de pouvoir les honorer. Quand un collectiviste ouvre sa bouche, il coûte déjà cher. Mais plus que d’en évoquer l’idée, c’est le défaut sur la dette lui-même qui serait un désastre, un choc d’ampleur mondiale dont la France ne se remettrait pas.
Que l’on songe un instant au patrimoine national, unique au monde et d’une valeur inestimable, et à certains de ses joyaux qui peuvent être comptabilisés comme autant d’actifs[13]. D’aucuns penseront au Château de Versailles, d’autres à la Tour Eiffel ou encore à la Joconde. Quoiqu’on pense de ces œuvres, d’un point de vue économique, aucune n’égale ce qui est de loin le premier actif de la France comme de tout État : il est immatériel et c’est la capacité de lever l’impôt. À l’instar de son patrimoine, cet actif aussi est en France inouï. Il n’y a guère d’autres États à travers le monde en mesure de prélever proportionnellement et durablement autant de richesse à leur population. Les divers mouvements de contestation fiscale comme le poujadisme ou, plus récemment, les gilets jaunes, ne sauraient remettre en question ce qui est une réalité objective et incontestable : les Français sont empiriquement un peuple tolérant à l’impôt. Cette particularité renforce ce qui est, après la faculté de lever l’impôt, le deuxième actif le plus important de la France. Il est immatériel lui aussi et c’est ce que les acteurs du monde des obligations publiques appellent sa signature, autrement dit la crédibilité qui lui permet de lever de l’argent sur les marchés, par voie contractuelle et non d’autorité, pour se financer. Plus un État est capable de prélever d’impôts, plus il est capable de servir et d’honorer une dette importante. La force qui naît de cette combinaison a permis à la France et aux Français de vivre à crédit, soit au-dessus de leurs moyens, depuis 50 ans, faisant d’elle aujourd’hui avec les États-Unis, la Chine, le Japon et l’Italie l’un des principaux émetteurs de dette souveraine mondiaux. Rapportée au PIB, la dette publique française n’est devancée, au sein de l’OCDE, que par les États-Unis (144 % du PIB, mais les États-Unis sont dans une situation exceptionnelle qui n’est pas comparable à celle de la France, du fait des privilèges exorbitants du dollar), l’Italie (148 % du PIB), la Grèce (193 % du PIB et qui a bénéficié d’aides massives) et le Japon (254 % du PIB)[14]. La France, l’Italie et la Grèce sont par ailleurs dans une situation particulière, ne disposant pas d’une banque centrale autonome du fait de leur appartenance à la zone euro, au sein de laquelle il n’y a, en principe, pas de prêteur en dernier ressort et où, en principe toujours, la monétisation de la dette est prohibée[15]. Cette particularité fait naître un climat d’incertitude juridique, économique et financier quant au seuil de soutenabilité des dettes française et italienne. Si ça ne suffisait pas, il faut encore préciser que la littérature économique est insuffisamment riche et concluante pour éclairer l’espèce. Les méthodologies de calcul du solde budgétaire primaire, c’est-à-dire avant paiement des intérêts des emprunts publics, font consensus. Il en va de même du calcul du solde budgétaire structurel, c’est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture[16]. Aussi le calcul du solde stabilisateur de la dette publique, lequel met en évidence qu’on peut se désendetter même en l’absence d’excédent budgétaire, n’est pas remis en question[17]. Les effets des variations des taux d’intérêt et de croissance sur la soutenabilité des dettes publiques sont connus[18].
Pour autant, les effets précis d’une augmentation de la dette publique sur une économie – et, partant, la nécessité, l’opportunité ou encore le rythme des politiques de consolidation budgétaire – font l’objet de controverses, comme en attestent les multiples polémiques qui ont suivi la publication d’une étude de Reinhart et Rogoff sur le sujet en 2010, laquelle contenait de surcroît des erreurs[19]. Aussi la soutenabilité d’une dette dépend-elle d’un facteur essentiel qui est difficilement quantifiable, à savoir la confiance des acteurs financiers, que l’on peut cependant déduire des taux exigés ou encore de sondages, mais qu’on ne peut prédire. Toujours est-il que l’endettement public japonais met en évidence que selon les circonstances, les économies sont capables de supporter des taux d’endettement élevés pendant longtemps, sans pour autant que l’on puisse affirmer avec certitude que la même chose vaille pour la France. Si l’on ne peut donc déterminer avec exactitude le moment ni le montant à partir duquel la France pourrait, sinon faire faillite, du moins être à l’origine d’un « événement de crédit[20] », il y a fort à parier que lorsqu’il se dessinera avec plus de précision, il sera déjà trop tard.
Que se passerait-il alors, si, de manière contrainte ou volontaire, la France cessait de rembourser sa dette, ses intérêts comme son principal, certains créanciers comme la totalité ? Ce serait un affront à ceux qui ont bien voulu lui prêter. Une rupture sans précédent du principe « pacta sunt servanda[21] », selon lequel les contrats engagent leurs auteurs, doivent être exécutés de bonne foi et « tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faits.[22] » Les créanciers spoliés ne se contenteraient pas de gesticulations. Ils formeraient des recours pour recouvrer leurs créances à travers le monde, ce qui conduirait sans doute au gel d'actifs français à l'étranger[23] et à des tensions diplomatiques majeures, les pays créanciers et les pays des créanciers ne pouvant rester indifférents à notre défaut. La France n’y échappera pas. Une dette finit toujours par se payer et avec les intérêts de retard. La Russie a par exemple remboursé les fameux emprunts russes d’il y a plus d’un siècle aux descendants français des créanciers que les bolchéviques avaient spoliés[24]. L’Allemagne a fini en 2010 par solder sa dette liée aux réparations qu’elle n’avait pas versées au cours des années 1920 et 1930[25]. Preuves s’il en fallait que le principe de succession juridique des États en droit international public s’applique même aux plus puissants et aux plus prospères d’entre eux. Bien avant d’être rattrapée par ses créanciers, la France verrait la prime de risque associée aux titres de dette français exploser, ce qui exclurait la France de facto du financement de marché, nécessaire non seulement à sa solvabilité, mais aussi à sa liquidité. Dès le mois qui suivrait, la rémunération des 5,66 millions de fonctionnaires serait compromise. La France devrait alors théoriquement du jour au lendemain massivement réduire les dépenses publiques, qu’elle ne pourrait de toute manière plus financer, soit massivement augmenter les impôts, ce qui n’aurait pas l’effet escompté du fait de l’effondrement de l’activité économique imposable qui en constitue l’assiette. En résulterait un choc récessif majeur qui se traduirait par un appauvrissement, un déclassement international et une humiliation comme la France n'en a jamais connus, sans compter les très probables violences en son sein. La France serait placée sous la tutelle d’institutions internationales sinon directement d’États étrangers qui en arrêteraient la politique budgétaire et la contraindrait à céder ses actifs, stratégiques comme patrimoniaux. À l’échelle internationale, un défaut français, comme italien d’ailleurs, les deux États étant dits « systémiques » ou too big to fail, engendrerait une crise économique et financière d’une ampleur incalculable. Quand même la France parviendrait après une décennie ou plus[26] à réemprunter sur les marchés financiers, son deuxième actif le plus précieux, sa signature, serait durablement altéré. Or l’intérêt national commande que la France reste en mesure d’emprunter à des conditions aussi favorables que possibles.
Le recours à l'endettement public n'est en effet pas mauvais en soi. Il est même souhaitable dans la mesure où l’État bénéficie de conditions d'emprunt bien plus favorables que les personnes privées, physiques ou morales, conséquence de sa réputation d'immortalité et de sa capacité de lever l'impôt. Il est ainsi en mesure de financer des projets d’intérêt général à des taux faibles et de pallier d’éventuelles défaillances de marché en matière d’investissement par exemple. Priver l'économie française de cet atout en laissant uniquement les acteurs privés s'endetter aboutirait ainsi à un résultat sous-optimal. Cependant, la dette publique doit être vue comme un impôt futur. Elle devient ainsi une source de préoccupation majeure lorsque son émission est structurelle, qu'elle atteint un certain seuil, que son service évince les autres dépenses publiques et que sa soutenabilité est remise en question. Ces conditions ne sont fort heureusement aujourd’hui pas réunies, mais on s’en approche dangereusement. Raison pour laquelle, en 2024 comme en 1774, il nous faut méditer les mots de Turgot : « C’est [des mesures d’économie] que dépend la prospérité [...], le calme dans l’intérieur, la considération au dehors, le bonheur de la Nation [...]. »
Auguste Lorrain
[1] Il fut un temps, pas si lointain dans notre histoire, où la machine de l’État résistait à la torpeur estivale et où les affaires n'attendaient pas la rentrée scolaire pour reprendre leur marche.
[3] Remportées par la France en 1781, les batailles de la baie de Chesapeake et celle de Yorktown ont été décisives.
[4] À son pic d’après la Seconde Guerre mondiale, en 1953, la France consacrait l’équivalent de 7,57 % de son PIB à la défense. En 2021, ce chiffre s’élevait à 1,95 %.
[6] Cf. S&P vs. Moody's vs. Fitch: Rating Conversion Chart (Updated) (financestu.com) pour une comparaison et une explication de la signification de ces systèmes de notation.
[8] Pour un panorama plus détaillé, se référer à Pierre-François Gouiffès dans L'âge d'or des déficits : 40 ans de politique budgétaire française, La Documentation française, 2013.
[9] La croissance potentielle correspond à l’augmentation du volume de production de biens et services que peut durablement atteindre une économie utilisant pleinement ses capacités, sans créer de tensions inflationnistes. Elle est aujourd’hui évaluée entre 1,05 et 1,38 % pour l’économie française.
[10] Arthur Laffer a illustré qu’au-delà d’un certain point, une hausse des prélèvements obligatoires conduit à une baisse des recettes, autrement dit que « trop d’impôts tue l’impôt ».
[11] Raison pour laquelle l’émission et la gestion de la dette comme la gestion de la trésorerie de l’État sont de la compétence du même service, l’Agence France Trésor (AFT), laquelle gère au quotidien le compte unique de l’État auprès de la Banque de France.
[12] Il est à cet égard édifiant, pour ne pas dire consternant, que le mot « rigueur » souffre dans le débat public d’une connotation péjorative, alors même que la rigueur est au contraire, d’évidence, éminemment souhaitable.
[13] Ils le sont d’ailleurs, dans le cadre des comptes de patrimoine de la comptabilité nationale, à la valeur symbolique de 1€. Le patrimoine économique national était quant à lui évalué à 20 052 Md€ en 2022, soit 9,5 fois le PIB : https://www.insee.fr/fr/statistiques/7669703
[15] Si l’article 123 du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) interdit le financement monétaire des États, l’esprit sinon la lettre de cet article ont été violés à de nombreuses reprises, violations sources d’insécurité juridique.
[16] DG Trésor, cahiers-2009-13.docx (economie.gouv.fr)
[18] Trésor-Éco n° 334 (Octobre 2023), " Taux d'intérêt, croissance et soutenabilité de la dette publique " (economie.gouv.fr)
[20] Un événement de crédit survient quand le débiteur ne peut ou ne veut se conformer aux exigences contractuelles d’un créancier.
[21] Bien que ce principe soit nuancé selon l’adage clausula rebus sic stantibus, limite reconnue par la jurisprudence mais employée avec parcimonie, cf. CIJ, 1997, Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), ou encore CJUE, 2021, Frank Steinhoff e.a. c. Banque centrale européenne (BCE).
[22] Article 1103 du Code civil.
[23] À la suite de sa crise en 2001, l’Argentine a par exemple vu certains de ses actifs gelés en 2012 par la justice américaine à la demande de fonds d'investissement créanciers (NY judge freezes Argentine assets held by Fed (ft.com)).
[24] Cf. CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Kandyrine de Brito Paiva, req. n° 303678
[25] « L'Allemagne aura fini de payer dimanche les réparations de la guerre 1914-1918 », Le Point, 2010.
[26] Après avoir été évincée des marchés obligataires en 2008, la Grèce n’a par exemple pu réemprunter à échéance de 30 ans qu’en 2021.